淺議改變劃撥土地上房屋用途的租賃合同的效力

　　【摘要】 改變房屋用途的租賃合同，尤其是改變劃撥土地上房屋用途的租賃合同，究竟是有效還是無(wú)效，事關(guān)眾多出租人和承租人的切身利益。亟待最高人民法院制定統(tǒng)一的司法裁判標(biāo)準(zhǔn)，為司法實(shí)務(wù)部門的民商事審判活動(dòng)提供審判指導(dǎo)，避免因法律規(guī)定的含糊和不統(tǒng)一導(dǎo)致司法裁判亂象，以增強(qiáng)法律適用的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。

　　【關(guān)鍵詞】 劃撥土地房屋用途 合同效力

　　一、引 言

　　房屋租賃作為一種讓渡房屋使用權(quán)的一種民事行為，對(duì)于建立和完善多層次住房保障體系，活躍市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。隨著國(guó)有企業(yè)改制高潮漸遠(yuǎn)，事業(yè)單位改制日益提上日程，將釋放出大量的劃撥土地上的房屋進(jìn)入市場(chǎng)。眾多國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位改制后，仍然保留了房屋所占用國(guó)有土地的劃撥性質(zhì)。作為市場(chǎng)主體，國(guó)有企事業(yè)單位改制后的公司，從物盡其用和追求經(jīng)濟(jì)效益的角度出發(fā)，必然將閑置的劃撥土地上房屋出租以獲利。本文擬以筆者代理的一起房屋租賃合同糾紛作為切入點(diǎn)，對(duì)改變劃撥國(guó)有土地上房屋用途的租賃合同效力作初步分析，以拋磚引玉，與司法實(shí)務(wù)人士進(jìn)行交流和探討。

　　二、案件始末

　　位于武漢中心城區(qū)的某文化創(chuàng)意園，由武漢某汽車修造公司經(jīng)營(yíng)，名為文化創(chuàng)意園實(shí)為商業(yè)街，聚集了多家餐飲、服裝企業(yè)。武漢某餐飲公司承租其中1000余平方米用于經(jīng)營(yíng)海鮮酒樓，后租賃雙方因房屋租金發(fā)生糾紛，汽車修造公司將該餐飲公司訴至武漢市某區(qū)人民法院。筆者作為餐飲公司的代理律師，憑借多年為國(guó)土規(guī)劃行政部門提供法律服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，判斷承租房屋原為國(guó)有汽車修造企業(yè)廠房，所占用的土地應(yīng)為劃撥工業(yè)用地，房屋性質(zhì)應(yīng)該為工業(yè)、交通用房。若出租房改變了土地和房屋用途，則租賃合同違反了《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》及《物權(quán)法》等法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定而存在合同無(wú)效的可能性。隨后，筆者作為餐飲公司的代理人向國(guó)土和房產(chǎn)管理部門調(diào)取了出租房屋土地及房產(chǎn)證，證實(shí)了前述推定，確認(rèn)出租房屋所涉土地用途為工業(yè)用地，使用權(quán)類型為劃撥，房屋設(shè)計(jì)用途為工業(yè)交通倉(cāng)儲(chǔ)用房的事實(shí)。

　　在獲取上述證據(jù)后，筆者建議餐飲公司以出租方擅自改變土地和房屋用途，違反相關(guān)法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定為由，向某區(qū)人民法院提起反訴，要求確認(rèn)租賃合同無(wú)效，并判令出租方賠償承租方的裝修損失二百余萬(wàn)元。經(jīng)開(kāi)庭審理，某區(qū)法院認(rèn)為出租房已經(jīng)向房屋租賃管理部門辦理《房屋租賃備案證》，并未違反法律行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定為由，判決駁回餐飲公司的反訴請(qǐng)求。目前，餐飲公司已經(jīng)向武漢市中級(jí)人民法院提起上訴。

　　三、司法審判現(xiàn)狀及其成因分析

　　（一）司法審判現(xiàn)狀

　　基于對(duì)上述某區(qū)法院判決的疑問(wèn)，筆者查閱了各地法院對(duì)類似案件的判決，發(fā)現(xiàn)各地法院對(duì)于改變房屋用途的租賃合同的效力判決結(jié)果及其判決依據(jù)缺乏基本統(tǒng)一的尺度和標(biāo)準(zhǔn)，甚至同一法院對(duì)同類案件的判決結(jié)果也截然迥異，令人無(wú)所適從。各地法院判決結(jié)果和判決依據(jù)大致有如下幾種情形：

　　1、武漢市某區(qū)人民法院審理承租人反訴某汽車修造公司擅自改變劃撥土地及房屋用途，要求確認(rèn)租賃合同無(wú)效的案件數(shù)起，一律以未違反法律、行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定為由，駁回反訴人的反訴請(qǐng)求，但并未對(duì)《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》等法律關(guān)于土地用途的規(guī)定是否為效力性強(qiáng)制性規(guī)定進(jìn)行進(jìn)一步闡釋，缺乏說(shuō)理的深度，不能產(chǎn)生令人信服的法律效果。

　　2、廣東佛山市某區(qū)人民法院的判決[①]，認(rèn)為《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條》及《物權(quán)法》等法律關(guān)于不得擅自改變土地用途的規(guī)定，旨在調(diào)整土地使用者利用土地進(jìn)行建設(shè)的行為，其調(diào)整和規(guī)范的對(duì)象為建設(shè)用地使用權(quán)人或建設(shè)單位，并非旨在規(guī)范和調(diào)整房屋建成后的利用和處分行為。

　　3、最高人民法院分別于2001年和2002年對(duì)改變劃撥土地上房屋用途的租賃合同的效力作出了截然不同的法律認(rèn)定。在昆明市消防支隊(duì)上訴重慶市墊江復(fù)合保溫材料總廠租賃合同糾紛一案中，最高人民法院（2001）民一終字第73號(hào)民事判決書(shū)[②]判決認(rèn)定，出租方未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變土地用途和房屋性質(zhì)的出租行為，違反《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》等法律行政法規(guī)中關(guān)于土地使用者必須按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地的強(qiáng)制性規(guī)定，其《租賃協(xié)議書(shū)》無(wú)效。昆明消防支隊(duì)房屋出租行為具有改變土地用途的性質(zhì)，是違法行為，無(wú)論是否上繳租金中的土地收益部分，均不能使《租賃協(xié)議書(shū)》有效。但頗具戲劇性的是，時(shí)隔不到一年，對(duì)蘭州紅麗園商貿(mào)有限責(zé)任公司上訴甘肅誠(chéng)信電線電纜有限責(zé)任公司房屋租賃合同糾紛一案，最高人民法院卻以（2002）民一終字第4號(hào)民事判決書(shū)[③]判決認(rèn)定，改變劃撥土地用途的房屋租賃合同有效。其判決理由為：根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第五十五條和《城市房屋租賃管理辦法》第二十五條的規(guī)定，即房屋所有人將以劃撥方式取得使用權(quán)的國(guó)有土地上建成的房屋出租的，應(yīng)當(dāng)將租金中的土地收益按財(cái)政部《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》和《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入若干財(cái)政問(wèn)題的暫行規(guī)定》的規(guī)定，由市縣人民政府房地產(chǎn)管理部門代收代繳。

　�。ǘ�）成因分析

　　1．對(duì)不得擅自改變土地用途的強(qiáng)制性規(guī)定究竟為管理性強(qiáng)制性規(guī)定還是效力性強(qiáng)制性規(guī)定理解不一對(duì)改變劃撥土地用途租賃合同效力持肯定說(shuō)的學(xué)者和實(shí)務(wù)人士認(rèn)為，《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》中關(guān)于不得擅自改變土地用途，改變土地用途的必須經(jīng)相關(guān)土地和規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)，并辦理土地用途變更登記的規(guī)定系管理性強(qiáng)制性規(guī)定，是土地行政主管部門從土地用途管制角度對(duì)土地使用者應(yīng)按規(guī)劃用途使用土地的行政管理性要求。違反該規(guī)定，僅導(dǎo)致相關(guān)行政管理機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行行政處罰的法律后果，不必然導(dǎo)致改變劃撥土用途的租賃合同無(wú)效。其法律依據(jù)是《房地產(chǎn)管理法》及其與之配套的《城市房屋租賃管理辦法》并未禁止劃撥土地上房屋出租，只要將租金中的土地收益中上繳國(guó)家，并不損害國(guó)家利益。

　　對(duì)改變劃撥土地用途租賃合同效力持否定說(shuō)的學(xué)者和實(shí)務(wù)人則士認(rèn)為，《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》關(guān)于不得擅自改變土地用途的規(guī)定系效力性強(qiáng)制性規(guī)定，其目的在于否定改變土地用途的行為在民商法上的效力，以引導(dǎo)民商事主體遵循我國(guó)土地用途管制的基本原則，按照既定土地用途合理使用土地，否則，土地用途管制將形同虛設(shè)。同時(shí)，由于房屋租賃主管部門沒(méi)有足夠的人員、精力主動(dòng)強(qiáng)制作為房屋所有權(quán)人的出租人辦理房屋租賃備案登記，其監(jiān)管只能是被動(dòng)監(jiān)管，即主要依賴于出租人自覺(jué)辦理房屋租賃備案登記。但基于趨利避害和追求利益最大化的本能，大多數(shù)出租人不會(huì)主動(dòng)辦理房屋租賃備案登記。

　　因此，寄望于改變劃撥土地用途的房屋有所有權(quán)人以國(guó)家利益為大局，將劃撥土地上房屋出租的收益中的土地收益部分上繳國(guó)家，是不切實(shí)際。

　　2. 未區(qū)分劃撥土地上房屋現(xiàn)狀用途出租和改變房屋用途出租的法律性質(zhì)

　　有法律專家和實(shí)務(wù)人士認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（下稱《出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》）第四十五條和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》（下稱《城市房地產(chǎn)管理法》）第五十六條的規(guī)定，為改變劃撥土地上房屋的出租合同效力的提供了法律依據(jù)。

　　根據(jù)《出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十五條規(guī)定，只要經(jīng)土地和房屋管理部門批準(zhǔn)，滿足土地使用者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人，具有國(guó)有土地使用證和建筑物、其他附著物合法的產(chǎn)權(quán)證明，以及按規(guī)定簽訂土地使用權(quán)出讓合同，向當(dāng)?shù)厥�、縣人民政府補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金或者以出租房屋所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金等條件，劃撥土地及地上建筑物、附著物即可出租。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》）第五十六條規(guī)定：只要房屋所有權(quán)人將租金中所含的土地收益上繳國(guó)家，劃撥土地上的房屋即可出租。

　　筆者認(rèn)為，《出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十五條以及《城市房地產(chǎn)管理法》）第五十六條所調(diào)整和規(guī)范的對(duì)象主要為劃撥土地上房屋現(xiàn)狀用途下的房屋出租行為，而不包括改變劃撥土地上房屋用途的房屋出租行為，理由如下：

　�。�1）我國(guó)實(shí)行房地一體主義，不僅房屋和土地的物權(quán)歸屬應(yīng)適用該規(guī)則，房屋和土地的用途亦應(yīng)遵循該基本規(guī)則，土地用途直接決定房屋用途。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十三條的規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃條件進(jìn)行建設(shè)，確需變更的，必須向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出申請(qǐng)。變更內(nèi)容不符合控制性詳細(xì)規(guī)劃的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得批準(zhǔn)。同時(shí)，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃編制辦法》第四十二條的`規(guī)定，控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的各地塊的主要用途應(yīng)當(dāng)作為強(qiáng)制性內(nèi)容。綜上可知，房屋建設(shè)應(yīng)當(dāng)按照城市總體規(guī)劃和相應(yīng)地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的土地用途進(jìn)行建設(shè)。因此，土地用途直接和終局的決定房屋用途，改變房屋用途，其實(shí)質(zhì)是改變了土地用途。

　�。�2）我國(guó)對(duì)土地用途實(shí)行嚴(yán)格的管制制度，土地使用者必須按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途使用土地。任何改變土地用途的行為，都應(yīng)當(dāng)履行法定的審批程序，即須經(jīng)土地主管部門同意，并報(bào)批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，還必須符合城市總體規(guī)劃要求，經(jīng)得規(guī)劃主管部門的同意。經(jīng)過(guò)上述程序改變土地用途后，還應(yīng)在土地登記主管部門作土地用途變更登記。

　�。�3）劃撥土地是指土地使用者通過(guò)各種方式依法無(wú)償或以極低的對(duì)價(jià)獲得的土地，具有很強(qiáng)的政策性，必須符合《劃撥用地目錄》對(duì)使用主體和特定用途的要求。根據(jù)國(guó)土資源部令第9號(hào)《劃撥用地目錄》第四條的規(guī)定，以劃撥方式取得的土地使用權(quán)，因企業(yè)改制、土地使用權(quán)權(quán)轉(zhuǎn)讓或者改變土地用途等不再符合本目錄的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行有償使用。因此，房屋所有權(quán)人改變劃撥土地上房屋用途，其本質(zhì)是改變了劃撥土地的用途，已經(jīng)不再符合《劃撥用地目錄》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)通過(guò)補(bǔ)繳土地出讓金的方式將劃撥土地轉(zhuǎn)為出讓用地。

　　3. 法不責(zé)眾的心態(tài)

　　部分法律專家和實(shí)務(wù)人士認(rèn)為，改變劃撥土地上房屋用途的房屋出租行為大量存在，不僅國(guó)有企事業(yè)單位存在該種情形，大量國(guó)家行政、司法機(jī)關(guān)也存在該種情況，還有大量國(guó)有企業(yè)改制后國(guó)有控股、民營(yíng)企業(yè)因按相關(guān)政策保留房屋所占用土地的劃撥性質(zhì)，將劃撥土地上房屋出租獲利。因此，若否定改變劃撥土地

　　上房屋用途的租賃合同的效力，無(wú)疑會(huì)給既有的租賃業(yè)態(tài)造成巨大沖擊，牽涉面廣，涉及的利益群體眾多，與當(dāng)前高度重視審判社會(huì)效果的司法裁判指導(dǎo)思想相悖。反之，從物盡其用的角度出發(fā)，對(duì)該類房屋租賃合同效力予以肯定，符合鼓勵(lì)交易、盡量維持合同效力的裁判指導(dǎo)思想。

　　筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)同樣缺乏依據(jù)。作為由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)的行政、事業(yè)單位及司法機(jī)關(guān)不以營(yíng)利為目的，不同于一般的商事主體。因此，盡管其劃撥土地上房屋出租系民事行為，但不應(yīng)以對(duì)一般的民商事主體之間合同糾紛所總結(jié)出來(lái)的盡量促成交易和維持合同效力的民商事審判指導(dǎo)思想來(lái)認(rèn)定其出租行為的效力。而更應(yīng)從是否凡違反《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的角度認(rèn)定其效力。此外，以司法裁判形式否定上述租賃合同的效力，反而更有利于嚴(yán)格限制部分行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位濫用土地劃撥的政策肆意圈地，建設(shè)嚴(yán)重超過(guò)自身實(shí)際需要的房屋面積出租牟利的行為，促進(jìn)節(jié)約集約用地。

　　四、對(duì)效力性強(qiáng)制性規(guī)定的再認(rèn)識(shí)

　　最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)合同法》若干問(wèn)題的解釋（二）第十四條將《合同法》第五十二條的強(qiáng)制性規(guī)定區(qū)分為效力性強(qiáng)制性規(guī)定和管理性強(qiáng)制性規(guī)定，只有違反了效力性強(qiáng)制性規(guī)定才導(dǎo)致合同無(wú)效。但如何識(shí)別和認(rèn)定兩類不同的強(qiáng)制性規(guī)定，相關(guān)法律和司法解釋均未規(guī)定具體的標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為，應(yīng)從如下標(biāo)準(zhǔn)判斷和識(shí)別兩類不同的強(qiáng)制性規(guī)范：一是審查法律、行政法規(guī)是否明確規(guī)定違反強(qiáng)制性規(guī)定將導(dǎo)致合同無(wú)效或不成立；二是審查違反強(qiáng)制性規(guī)定是否損害國(guó)家或社會(huì)公共利益；三是審查其立法目的是出于行政管理的需要，還是禁止行為本身；四是審查強(qiáng)制性規(guī)定的調(diào)整對(duì)象，即強(qiáng)制性規(guī)定針對(duì)的是行為方式還是行為結(jié)果，是針對(duì)準(zhǔn)入資格還是行為內(nèi)容。

　　綜合以上識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為，《土地管理法》第四條、第十二條、第五十六條以及《土地管理法實(shí)施條例》第六條關(guān)于必須按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地和不得擅自改變土地用途的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為效力性強(qiáng)制性規(guī)定。首先，從其立法目的來(lái)看，上述規(guī)定原則上禁止改變土地用途行為本身，并嚴(yán)格禁止改變土地用途行為結(jié)果的實(shí)現(xiàn)，僅在不違反土地利用總體規(guī)劃并符合城市總體規(guī)劃的前提下，經(jīng)土地主管部門同意，并報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，才能改變土地用途。其次，不同用途的土地價(jià)值差異巨大，擅自將劃撥土地用作不符合《劃撥土地目錄》規(guī)定的用途，逃避應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓金，損害國(guó)家利益。因此，將《土地管理法》及其實(shí)施條例關(guān)于不得擅自改變土地用途的規(guī)定認(rèn)定為效力性強(qiáng)執(zhí)行規(guī)定，更符合《土地管理法》的立法本意。

　　五、建 議

　　雖然，《土地管理法》及其實(shí)施條例對(duì)不得擅自土地用途的規(guī)定為效力性強(qiáng)制性規(guī)定，但是否應(yīng)一概否認(rèn)改變劃撥土地上房屋用途的租賃合同的效力則應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)區(qū)分改變后的土地用途是否符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，分別處理。對(duì)于不符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的，因其損害國(guó)家和社會(huì)公共利益，應(yīng)認(rèn)定房屋租賃合同無(wú)效；對(duì)于符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的，可以參照合同效力補(bǔ)正制度，即以是否在一審法庭辯論前獲得相關(guān)主管部門的批準(zhǔn)作為認(rèn)定合同效力的依據(jù)。若房屋所有權(quán)人改變劃撥土地用途的行為在一審法庭辯論終結(jié)前獲得土地主管部門和原批準(zhǔn)用地的人民政府同意的，并且將租金中的土地收益上繳國(guó)家的，可以認(rèn)定租賃合同有效。肯定該種情形下的租賃合同的效力，并不損害國(guó)家和社會(huì)公共利益，亦符合鼓勵(lì)交易，盡量維持合同效力的司法審判理念。

　　六、結(jié) 語(yǔ)

　　綜上所述，我國(guó)《土地管理法》及其實(shí)施條例對(duì)不得擅自改變土地用途的規(guī)定為效力性強(qiáng)制性規(guī)定。對(duì)改變劃撥土地上房屋用途的房屋租賃合同的效力，應(yīng)視其是否違反土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃區(qū)別對(duì)待，而不應(yīng)采取一刀切的方式處理。否則，難以在追求和實(shí)現(xiàn)法律正義的同時(shí)，獲得較好的審判社會(huì)效果。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[①] 加陸勇山律師的文章《房屋改變用途出租，租賃合同不會(huì)必然導(dǎo)致無(wú)效》；

　　[②] 見(jiàn)最高人民法院2001年12月19日作出的最高人民法院（2001）民一終字第73號(hào)民事判決書(shū)。

　　[③]見(jiàn)最高人民法院2002年8月16日作出的最高人民法院（2002）民一終字第4號(hào)民事判決書(shū)。

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